在美国移民问题领域，所谓庇护，是指为有被拘捕、递解风险的移民群体提供生存条件和抵抗策略。尽管美国宪法明确将移民治理权划归联邦，将执行权委托给联邦政府相关行政部门，并允许总统通过颁布行政令等方式干预移民政策的适用范围和实施效果，但一方面庇护并非法律行为，只是一种政治选择或立场表达；另一方面，是否庇护非法移民受不同州或城市文化传统、社会治安、经济利益、政治角力、国际影响等因素影响，因此美国的非法移民地方治理模式高度异质。近年来，随着经济全球化和国际人口迁移进程加速，试图进入或已通过各种途径进入美国的非法移民数量大幅上涨。与2021财年相比，2023财年美国西南边境的非法移民事件数量增加了40%以上，与2019财年相比增幅更是超过100%。迫于移民执法力量薄弱、人员配置有限、拘留场所不足，联邦政府急需州和地方提供必要协助，后者对移民问题的干预空间随之扩容。于是，国家—次国家层面有关非法移民治理的差异化理念定位及政策选择，使得“庇护之争”跃升为美国多重治理矛盾中最为突出的问题之一。
美国非法移民问题的传统研究视角着重自上而下，认为在次国家层面只可讨论“移民融入政策”（policies of immigrant integration），全无“移民政策”可言。据此，一些庇护管辖区自行提出的庇护非法移民条款，不过是主流移民政策的“杂音”，无需过多关注。移民政策研究的“地方转向”肇始于21世纪，部分学者将考察维度全面下沉，采取地方主义视角（localist mode），强调不同城市问题、政治生态和产业基础对当地移民政策取向的精准塑造；另一部分学者则立足关系视角（relational mode），认为考察地方移民政策首先应遵循地方特异性，更重要的是发觉其与移民治理“大局”的关联，如国家、次国家政策之间的“动态反馈循环”（dynamic feedback loop），以及全球化—反全球化浪潮对全球移民及非法移民浪潮的牵引力等。本文因循后者思路，将“庇护之争”置于不同层级行为体就移民控制权展开的分化、集中、博弈、平衡等互动之下，旨在剖析多重治理模式如何制造乃至延续非法移民问题僵局，并由此为研究美国其他重大社会议题提供思路。
一、美国非法移民庇护政策的源起和现状
美国经历了三次大规模庇护运动，庇护管辖区的确立不仅与其非法移民治理的历史传统密不可分，更受制于“美国政治体制的天然特性——政府权力的制衡和分散以及利益群体的多元”。从现实层面看，庇护非法移民与其说是一种地方政策导向，不如说是一场颇具象征意义、深刻而反复的社会运动，或是人道精神、宗教情怀、民粹意识在移民议题中的复杂投射。
（一）庇护政策的内涵与法理支撑
前司法部长杰夫·赛申斯称：“违反《美国法典》第8篇第1373节，拒绝同联邦官员分享移民身份信息之地即为庇护管辖区”。但在现实中，庇护概念远非如此绝对，且尚无明确法律溯源或学界共识。其内涵可粗略概括为“三不”政策：不执行，禁止州或地方警察协助联邦移民当局；不问询，禁止州或地方官员询问个人移民身份；不告知，限制州或地方执法部门与联邦移民当局共享非公民信息。
庇护政策在不同州和地方的实施强度有别。不同州和地方对联邦移民执法呈现出选择性配合、保持中立和严正拒绝三种态度。其实施动机亦颇为多样，除公开亮明庇护立场的管辖区外，一些地方为避免误导，仅提供事实庇护，却不愿使用相应名号。因为若被贴上庇护标签，可能会被国土安全部列入特别名单或被误解为是移民执法的“法外之地”，反倒不利于落实庇护政策。另一些地方虽行庇护之实，但实际意在权衡利弊，如出于州或地方政客的选票及名誉需要、介意协助联邦移民执法的高昂成本、避免承担依据联邦拘捕令拘捕移民的潜在民事责任、不愿因移民身份问题破坏社区内警民和谐关系等。由此可见，州或地方不仅能在一定限度内“定制”本地的庇护策略，更可依据联邦政策、移民承载力、舆情风向、身份认同等因素的变化随时调整身份。例如2017年特朗普打压庇护管辖区，纽约州的萨拉托加、宾西法尼亚州的贝德福、堪萨斯州的芬利县、佛罗里达州的迈阿密—戴德县及俄亥俄州的戴顿市旋即改弦更张，放弃原本保护非法移民的明文规定。
庇护政策虽非法律概念，但其中暗含的结构性分权之意却能在美国宪法中找到充分支撑。宪法第十条修正案称：“宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，由各州自行保留，或由人民保留。”这里言及“反征用原则”（anti-commandeering doctrine），即各州和地方享有相对独立的自主权，国会不可对其直接发号施令，或强迫其“参与联邦监管计划的执行或管理”。与上述原则形成制衡和对冲的是彰显联邦法律至上的“优先原则”（preemption doctrine）。鉴于移民事务理论上属于联邦政府的职权范畴，所以相对于州和地方，联邦移民法享有领域优先（field preemption）。同时，当州和地方政策立场与联邦抵牾时，通常联邦法律的有效性不容挑战，此即冲突优先（conflict preemption）权。即便对宪法第十条修正案保留给州和地方的权力，该原则依然有效。唯一的例外是，州和地方为维护公共福祉而享有的“警察权力”（police power）不受此类约束，于是这也成为庇护管辖区为非法移民提供住宿、就业、生活之便，且不与联邦当局分享信息的主要依据。
据此可知，庇护政策始终不是一个表述严格、方式确凿、范畴固定的概念。对其进行的法理解读烙印了联邦与州二元抗辩的色彩，也夹杂了州与地方之间可不因循“非征用原则”的关键细节，同时宪法将部分权力保留给人民的表述激发了公民社会的参与热情。这些均为非法移民治理过程中出现多重治理与“庇护之争”相互交织的局面，且难以通过行政协调或司法诉讼简单解决做了铺垫。
（二）庇护政策的历史沿革及特点
庇护这种“通过避难而免于惩罚或法律制裁”的惯习彰显了宽恕、友爱、齐心协力等高尚情感，因此被古罗马贵族视做笼络人心、维护统治的要义。作为美国文化“母版”的英国，其庇护传统曾在12—16世纪盛极一时，帮助上至王公贵族、下至平民百姓推迟了迫在眉睫的裁决，给人们协商替代方案、平反冤屈、止息怒火预留了窗口期，更可贵的是传递出“人很脆弱，施以保护系神圣职责”的象征意义，正因如此，庇护的不可侵犯性被同时载入教会法及普通法。尽管英国国王詹姆斯一世于1623年宣布庇护重罪犯违法，但社会各界在法律的模糊地带为弱势群体提供保护的做法仍延续至今。
有赖于上述价值观和法律基础，美国盛行于地方的庇护政策不追求法外留情，而是选择站在立法、司法、执法不公的对立面。早在废奴运动中，著名的“地下铁路”便为黑奴提供了逃跑路线和庇护场所。20世纪60年代，教堂又充当了那些受到追杀、迫害的民权运动领袖们的避难地。可见庇护在成为非法移民治理的独特做法前，已串联起美国历史上的多个重大时刻。
美国当代真正意义上的首次庇护运动出现在20世纪80年代。当时美国政府资助中美洲国家的军政府镇压当地反对派，杀害了超过7.5万名萨尔瓦多人和20万名危地马拉人，大量人口沦为战争难民。即便如此，美国拒绝承认他们的难民身份，并将北上逃亡的无证移民强行驱逐回国。这激起负责难民疏散和救助的社会组织领导者、反对美帝国主义行径者以及抨击残酷移民政策者的激烈反抗。当时全美有2万—3万教友和超过100座教堂参与到声援难民运动中。里根政府将之定性为“现代地下铁路”并严厉打击。受此倒逼，参与庇护运动的会众数量翻了一番。1990年国会不得不通过一项法案支持收容中美洲难民，授予暂需庇护者“临时保护身份”(temporary protected status)。
第二次庇护运动以克林顿政府签署《非法移民改革与移民责任法案》及“9·11”事件为节点，彼时反移民意识大肆蔓延，反恐跃升为国家政治生活中心，边境管控和非法移民驱逐力度空前加强。新庇护运动再次趁势而起，以保护各类移民免受不公待遇。活动人士采取了比20世纪80年代更为丰富、灵活的庇护方式，如建立社区快速反应网络，以应对联邦执法人员的证件搜查；又如举办“权利普及工作坊”，向广大非法移民宣传其在美理应得到尊重的基本权利。他们还在政府层面开展游说，说服当地官员减少或拒绝参与联邦移民执法行动，呼吁本地采取移民友好型政策，甚至直接推动庇护政策载入地方性法规。
第三次庇护运动发生在特朗普执政期间。他对庇护管辖区采取了一系列压制措施，如颁布第13768号行政令暂停庇护城市的联邦拨款等。上述压力一则使庇护管辖区数量从2010年的几十个增加到2017年的600多个，范围也向学校、公共交通系统、餐馆乃至家庭拓展。二则加速了庇护浪潮与“黑人的命也是命”等社会正义运动的紧密联合，旨在重申对非公民和其他弱势群体的保护立场，揭露种族定性、警察暴力、非法监禁、不当监控等国家与资本主义相互背书下的现代暴力行为，抵制国家日益增长的威权冲动。
对比可知，第一次庇护运动中宗教力量带头反对联邦政府将移民政策打造为帝国主义的外交政策工具。在20世纪80年代保守势力对多元文化主义猛烈批判的背景下，把宗教传统与草根社会运动有机结合，发展为影响国家政治的重要渠道。第二次庇护运动突出了地方政府与社区发展的联结，活动主体在地方政府、民权领袖、非政府组织的基础上进一步增加了企业集团、教育工作者以及社区公民，并针对联邦政府的非法移民“赋魅”之举孵化出了新的团结、组织及抵抗技巧。第三次庇护运动以美国政治极化水平、各权力分支拮抗水平、身份政治的撕裂水平全面走高为背景，庇护非法移民的象征意义尤为突出。地方权力对联邦决策的反抗旨在论证这样一组假设：民主社会能否有效确保公民就身边话题正当发声；联邦主义能否突破理想化假设，在实然层面对冲突管理发挥强大的制度功能；在族群民族主义的大肆裹挟之下，多元文化主义能否局部复归。三次运动既从一个侧面刻画了美国政府将非法移民与社会资源、国家安全、身份认同逐步挂钩的全过程，也折射出宗教层面的庇护伦理与世俗层面的人权伦理将非法移民地方治理作为“共有宿主”的完整图景。更重要的是在庇护运动的兴衰反复中，次国家及公民社会行为体介入移民管理的角色感、能动性、自主性日益增强，创造出一种基于政治谈判、利益分配而非司法权威的动态化交互体验。
（三）多重治理作用下的庇护管辖区现状
美国现有的庇护网络依然以宗教场所和市镇等传统型庇护所为主要据点。特朗普呼吁严惩庇护后，全美承诺为非法移民提供庇护的宗教场所从2014年的13座增至2017年的800多座。随着边境偷渡惨案骤增和联邦政府移民政策收紧，宗教场所依据宪法第一修正案及1993年《宗教自由恢复法》，一方面逐步将帮扶目标从为非法移民个人提供栖身之所转变为支持其家庭团聚，帮助非法移民规避其与在美子女骨肉分离之忧；另一方面为增强其合法性而声明自身公开的庇护行为与《国籍法》第274条所禁止的“隐藏非法移民，帮其躲避侦查”无关，移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement，以下简称“ICE”）只需提供必要证件、文件和手续即可完成相关执法。联邦政府对宗教场所相对宽容，奥巴马将教堂、学校、医院等划定为移民执法人员不可轻易介入的“敏感地点”，特朗普萧规曹随，提供庇护的教堂亦未面临法律挑战。
城市是非法移民庇护最古老、最具生命力的载体。国土安全部等多个机构曾尝试建立全美庇护城市名册，但因调查标准不一，城市提供庇护的方式和意愿亦处于动态变化之中，因此名单难言全面、准确。移民研究中心提供的2023年名单中，共有11个州含庇护城市，俄勒冈州、加利福尼亚州、华盛顿州位列前三；县市级庇护城市179座，城市规模不一而足，主要集中于东西海岸及部分中西部农业州。依据庇护政策制定和落实情况可将它们划分四类（见表1）。
州是联邦政府和城市之间的对话者，且宪法中的“反征用原则”无法覆盖州—地方关系，故其站位事关庇护之争的激化或缓和。2017年以来，至少36个州和哥伦比亚特区讨论了有关设立庇护管辖区或是否执行联邦移民拘留令等事宜，法案数量多达120个，其中33个州的提案反对庇护，15个州和哥伦比亚特区的提案表示支持。目前，加利福尼亚州、俄勒冈州等11个州完成政策落地，艾奥瓦州、田纳西州等9个州则立法要求地方严格执行联邦移民法。州一级庇护政策各行其道，导致多重治理模式下的庇护之争更趋白热化。
另外，如今的庇护管辖区已经超越传统形式，增加了学校、跨国公司、街道和社区等新地点。以学校为例，全美超过200所高校声明愿意提供庇护或出台相应条例，目前75所学校已有效落实，它们通过提供食宿、教育资源，拒绝与联邦执法当局共享非法移民学生信息等方式，保护校园中的弱势群体平等地享有人身安全和受教育权利。除场所多元化外，各地还推出了以快速反应网络为代表，融合基层政府组织、群众性自治组织和草根团体之力的新途径。例如，圣地亚哥快速反应网络由圣地亚哥市和因皮里尔县美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union）、圣地亚哥组织计划（San Diego Organizing Project）、员工权利中心（Employee Rights Center）等合作建立，向受到执法突袭的无证移民提供24小时热线服务、法律援助和身心健康支援，监督和记录联邦移民执法过程，为非法移民提供更多有益信息。
二、多重主体作用下的反庇护浪潮
联邦政府曾多次尝试通过反庇护措施质疑州和地方参与移民政策制定的权限，并出台法律法规加强不同层级政府之间非法移民治理的协同性。近年来，随着政治极化加剧，庇护管辖区的存续进一步充当了党派与党内分歧的斗争筹码，导致庇护之争持续发酵。即便拜登政府宣称与特朗普的反移民立场划清界限，恢复了庇护城市的经费发放，并承诺减少地方政府在联邦移民执法中的被迫参与，但依据政治新闻网站Capital & Main对政府文件和发言稿的话语分析，拜登在非法移民问题上不但延续了特朗普的做法，甚至还试图说服那些拒绝与ICE合作的地方政府“倒戈”。正因如此，反庇护之声从美国社会反移民情绪的大肆膨胀中汲取养分，并在多重治理模式的碰撞中获得了相对稳定的捭阖空间。
（一）联邦移民法规中的地方协同执法
为了厘清州和地方政府的职责权限，加强非法移民领域的合作力度，削弱地方庇护派的声势，联邦政府建立起了一套管理体系。先是在1996年出台了《非法移民改革与移民责任法》，给原《移民和国籍法案》(Immigration and Nationality Act)增加了第287（g）条款，要求州、县、市政府与联邦政府移民执法部门签署“协定备忘录”（memorandums of agreement），协商确定对地方移民执法人员的培训要求、监督要求、授权和协议期限等合作细节，从而动员地方官员参与到审查在押犯人移民身份,调查移民案件并开展逮捕、监禁，以及处理相关刑事案件等行动之中。特朗普执政期间，287（g）计划有所扩大。从2017年1月到2020年9月，承诺合作的地方执法机构数量从35个增至150个，涨幅超过300%。2023年1月的数据显示，76个地方执法机构采取了“授权服务官员”合作模式，另外63个地方执法机构选择了“监狱执法模式”。
2007年ICE又推出了“加强社区安全与保卫合作协定”（ICE Agreements of Cooperation in Communities to Enhance Safety and Security），该项目通过ICE运营的数据库——美国访客和移民身份显示技术(US-VISIT)的生物特征自动识别系统(IDENT)，对地方监狱在押者的指纹进行比对。当指纹与符合遣返条件的非法移民（多为重罪犯）相匹配时，ICE会发出递解令，要求地方先行拘押直到ICE派执法人员将其转移，最终遣返。这种有助于联邦移民执法当局获得地方在押人员身份信息的操作本质上将执法力量从边境向内推进，益处是有效吸引、借助地方执法部门合作，防患移民的负面社会影响于未然；弊端则是移民被监控概率大大增加，不利于移民社群与地方警力之间维系信任关系。
事实上，涌动于国会中的反庇护声浪比上述协同执法倡议走得更远，多项禁止庇护政策的提案纷纷出台。如《庇护城市执法法案》(HR 3009)于2015年7月23日在众议院获得通过，其中心思想是停止向那些限制与ICE就公民身份或移民身份进行沟通的州或地方提供联邦资金。2017年7月29日，众议院再次通过了《罪犯无庇护法案》(HR 3003)，禁止联邦、州和地方政府阻碍或限制针对罪犯的移民身份审查、不可入境或驱逐出境等执法活动。尽管两项法案在参议院均闯关失败，但已然传达出部分国会议员对庇护政策的强烈不满，第117—118届国会产生的相关法案还有《动员反对庇护城市法案》《庇护城市不减税法案》《不资助庇护校园法案》《停止危险庇护城市法案》等，这些法案旨在从拨款、福利、机会、税收等各个角度限制庇护城市。
（二）州层面的反庇护倾向
学界对次国家范畴的庇护现象研究大多聚焦地方，对居于联邦和地方之间的州政策讨论有限。但论及反庇护立场，后者地位非常独特，不仅直接反映了相应主体的移民政策制定动态，更发挥着承上启下的作用。从所属关系看，地方为州的延伸，地方有无自治权完全取决于州权力的下放或收回，因此各州拥有规定地方执法政策的宪法权力，如果愿意，甚至可以全州完全禁止庇护城市，且不像联邦政府的干预行为那样受到宪法第十修正案的限制。与此同时，州的反庇护态度也与联邦政府形成联动，向地方精准施压，毕竟地方拒绝同州合作的性质与其拒绝接受联邦政府合作提议的性质完全不同，州立法机关可依法采取惩罚措施，如削减经费拨款、负责官员免职、涉事个人罚款或遭起诉等。例如得克萨斯州2017年5月出台的SB4法案，要求全州上下务必与ICE合作，分享非公民信息，并协助将非公民拘留或移交联邦监管。新罕布什尔州参议院第563号法案与之相似，明言任何州政府实体、地方政府实体或执法机构都不得故意制定、发布、采纳、颁布、执行、许可、认可、维持或实施任何庇护政策，且当地各级执法机构应尽最大努力支持联邦移民法的执行。
鉴于州和地方政府的政治活动与普通民众日常生活的关联程度有别，就移民社区成员事务而言，州政府和执法部门的态度与地方同僚差异明显。调查显示，仅有31%的州警署长官认同“获得非法移民的信任是本部门首要任务”，而城市警察局对此表示同意或强烈同意的警长比例高达52%。相应地，仅有20%的州警署长官认为“移民受害是本部门失职”，在地方该比例则为30%。由此可知，州一级的反庇护立场堪称法律支撑和现实考量的结合体，这也从一个侧面解释了为什么在地方治理乱象加剧社会撕裂的今天，联邦政府的反庇护行动迟迟未见进展，无证移民比例较高的边境大州却转而充当了打击庇护城市的急先锋。据统计，过去四年间，至少七个州通过了反庇护法，类似法律已在17个州引入讨论，为联邦政府与州政府就该问题达成共识、加紧联合，并借州政府之力打击地方对联邦移民政策的碎片化抵制，遏制庇护理念在次国家层面蔓延奠定了基础。
（三）反庇护领域的地方治理及公民参与
美国社会移民容纳量下降的不争事实导致“边境管控的非地方化以及国家权力再边境化”的主张趁势崛起，并催生了排他性地方移民政策，部分小城镇政府和公民组织对多元文化主义提出了最激进的挑战。它们加入了反庇护阵营，或签署了287（g）或以其他形式利用本地资源帮助ICE识别和转移非公民，但不同县市这么做的原因不同。比如身处非法移民/难民漩涡中心的美墨边境小镇，以保护当地居民权利为由坚决抵制非法移民，不仅在起草与移民有关的市政条例时非常严苛，地方官员还试图通过劝阻、恐吓、执法和登记等让部分非法移民望而却步，迁往他地。该政策倾向吸引了更多的反移民群众和保守派媒体，反向强化了该地将非法移民等同于安全威胁的假设。一些地方非法移民事务复杂，故而与联邦官员频繁往来，久而久之受其立场同化。而另一些地方本地监狱容纳力过剩，收容联邦移民在押人员既能弥补监狱亏空，也可为地方提供免费劳动力并获得联邦拨款或补助，这意味着打击非法移民可以维系庞大的利益链条。典型例证即加利福尼亚州通过以SB54庇护法案为代表的系列庇护立法，宣布加强对无重罪非法移民的保护之后，州内一些市政当局和治安部门公开反对，南加州奥兰治县和北加州康特拉科斯塔县的治安部门重新修改其庇护条例，尽可能突破州法限制；洛斯阿拉密托斯市、圣塔克拉里塔市和亨廷顿海滩市的做法更为直接，它们认定州推出的庇护政策非法，提起诉讼，称其侵犯了地方自主权。
部分非政府主体也参与了反庇护行动。如2015—2017年，美国知名汽车旅馆连锁店Motel 6在华盛顿的七家分店便曾与联邦移民官员分享过多达八万份旅客个人信息，造成至少20名非法移民被逮捕。再如美国跨城市长途商营巴士公司“灰狗巴士”曾拒绝美国公民自由联盟关于“不让联邦移民官员随机登上巴士搜查非法移民的做法”的倡议。但此类做法不仅使公司面临严重的公关危机及司法诉讼，后续可能还要承担相应赔款并承诺其服务过程中不再允许移民官员对非法移民展开无目标的“撒网式”搜查。然而，与美国的庇护浪潮参与主体不断向非政府领域拓展不同，反庇护运动在公民社会领域的反响相对较弱。
一般来说，由于地方政府需要在联邦执法及支持社区警务（community policing）之间寻求平衡，后者强调构建因地制宜、和谐共生、彼此信赖、守望相助的警察—居民关系，这些因素为地方官员提供了很大的自由裁量权。另外，基于地方自治精神与乡镇自由传统，地方政府把拒绝联邦移民执法部门插手辖区内非法移民事务，甚至反其道而行之作为保持公民社会独立性的主要途径之一，故而地方和公民社会都是庇护主义的前哨阵地。但近年来反移民宣传及暴力行为大肆泛滥，在保守小镇文化与捍卫“美国精神”的垂死挣扎中，一些小市镇当局相继发出控制移民的号召，不仅一反常态充当了反庇护的先锋旗手，而且扩大了迪迪埃·比戈所谓的“不安的治理”（governmentality of unease），由此，非法移民庇护在地方和公民社会层面越来越被合理化为一个安全问题。
三、美国非法移民庇护之争的理念根基
多重治理模式使得美国各级移民执法陷入立场矛盾、行动冲突等困境之中，这些困境暗含三重难题。第一，移民问题本就是美国竞争性联邦制的争议热点，由此派生的非法移民庇护并非简单的仁慈之举，而是多方行动者之间更为复杂的政治协商过程。第二，美国盛行地方主义，加之近年来以全球化与地方化高度融合为表现的“全球地方化”蓬勃兴起，助力了次国家的主动作为，出于民主复兴、聚集政府与社会资源等考虑，美国的次国家管理者及地方民主实体在非法移民庇护问题上拥有了对联邦政府权威更强的挑战力。第三，从“非法”角度看，庇护非法移民违背了生命政治中的国家理性；从“移民”角度看，它又与身份政治暗含的公民与移民之间的冲突密切相关，因此美国各级管理者不得不思考如何应对身份与生命相互矛盾的难题。而该难题之所以长期悬而未决，是因为它能够从美国移民问题赖以存在的三重理念争议中不断汲取营养。
（一）移民联邦主义之辩
移民联邦主义既是美国庇护管辖区存续的理念基石，近年来也因边境危机频发备受争议。虽然联邦层面已然形成了一套通行的移民身份甄别、接纳、安置和融入模式，但受到全球化、民族主义和权力下放进程的持续影响，次国家政府在该问题上的关切及利益驱动愈发凸显，以“州和地方在非法移民和移民执法方面享有决策空间”为定义的移民联邦主义引发了激烈讨论。一些人认为，移民联邦主义集如下优势于一身：一是政治动员和企业家深度参与；二是降低联邦在地方移民执法过程中给当地造成的直接或间接成本消耗；三是因地、因时、因势地回应民众对本地特定族群人口激增的个性化感知和对移民—犯罪关联程度的想象。最关键的是能将移民治理内嵌于合作联邦制的大系统内，通过允许地方发挥主观能动性缓解联邦政府推进移民政策改革时可能面临的众口难调的困境，值得在诸多公共政策制定过程中推广。另一些人则不以为然，认为移民权力下放及移民草根行动主义等做法可能导致竞争和平等原则遭受不同程度的侵蚀。另外，势必造成司法重叠（multilayered jurisdiction patchwork）或政策缺口，从而对内给试图在本地执法与社区警务承诺之间求得平衡的地方政府造成极大困扰，并为腐败滋生、政商勾结、偷渡越境、毒品贩卖等违法犯罪行为创造了便利。对外则大大增加了恐怖分子伺机在美施暴的风险，且提高了非法移民受地方歧视政策任意摆布的可能性。
鉴于以上两派各自为政，尚无共识，故而当前庇护与反庇护政策在州和城市两级均呈激增之势。美国的非法移民治理随之从原来的“联邦政府垄断模式”持续向“国家—次国家合作模式”过渡，根据不同事务特点，灵活确定主导权由联邦还是州或地方掌握。针对庇护政策中的非法移民利益保障问题，次国家既是非法移民乱象的主要承压方，也是移民红利的主要受惠对象，加上1996年的《非法移民改革与移民责任法》有效地赋权各州和地方政府在明确本地外来者身份与社会福利之间关系方面享有一定主导权，因此地方在有关非法移民的医疗、减贫、公共卫生权益保障方面的决策分权现象尤为突出。另外，针对非法移民的门槛设置问题，一些移民友好州或地方，或者临时劳动力短缺的农业州或地方试图根据本地情况放松甚至局部取消对移民的相关限制。如果联邦全面放权，在全国经济不景气的背景下，非法移民携带的人口红利可能会促使一些自由派主导州或潜在获益州加大庇护力度，使另一些承受巨大非法移民压力的边境州彻底倒向反移民阵营，甚至引发人道主义危机。这不仅会殃及其他次国家单元，还有可能威胁整个国家的稳定、统一和本土安全，因此合作型联邦主义在这个领域更为适用。
综上所述，国家与次国家单元关于庇护管辖区的拮抗长期存在。随着部分州立法出现反庇护转向，次国家单元非法移民治理模式的不确定性、权力争夺特质显著增加。恰如美国前总统奥巴马所言：“短期内，两党达成共识的移民改革方案基本陷入僵局，美国现代移民政策的创新驱动力恰在州和地方。”
（二）新地方主义的挑战
与体现国家—次国家制衡分权的联邦主义不同，“庇护之争”在次国家单元内部亦趋白热化。州与地方的传统关系遵循“狄龙准则”（Dillon’s Rule），即地方政府是州政府的衍生物，应服从州的主权意志，只能在州法允许范围内行事。然而近年来，“地方自治州”（home-rule state）大量涌现，它们通过出台地方自治立法自行决定政府结构、职能与权责、政策偏好和治理模式。这种诉求与全球地方化的大趋势形成共振，导致各级政府、企业、公民组织等就是否为非法移民提供庇护给出了动态的、多样化的答案。诸如得克萨斯州和加利福尼亚州等对庇护政策立场极为鲜明的州，其内部均有部分政党归属、政治立场或历史传统与州不同的市县、企业或草根团体，后者站在该州相关立法的对立面。究其本源，新地方主义的兴起及其同联邦主义的新型互动关系为地方庇护政策自下而上发起挑战提供了理念支撑。
新地方主义倡导政治权力的逐级下放，主张摆脱集中控制，在国家划定的政策底线与社会共识许可范围内尽可能将决策权和关键资源向地方一线管理者、民主实体、消费者和公民个体传导。该理念充分意识到诸如非法移民治理等现代社会议题的复杂性、系统性、技术性，非法移民能否进入美国并获得庇护看似只关涉法律门槛和执法强度，实际上却与地方财政周转，社区、学校、医院、福利机构的专业水准与协同合作，相邻地区之间的管辖划分、利益分享与压力传导等硬性条件息息相关；还受到移民记忆及族群认同，社区归属感和容纳力等软性条件制约。值得注意的是，庇护管辖区类型的拓展进一步模糊了非法移民治理主体的公私界限，故而有关地方庇护政策有助于修正民主的传统观念，突破对政府系统和技术官僚的单纯依赖，最终构建一个政府扮演务实引领者、公民力量或地方社区充当公共服务直接提供者和具体决策者的“联合民主”治理模式等见解可谓题中应有之义。正因新地方主义蕴含的“央地折中、参与式治理、为公民精神复兴培育社会资本”等理念与庇护管辖区寻求自行决定非法移民去留和处境的现实非常契合，还能从地方力量弱化对联邦政府的“服从和依附”角度提供新的政社互动思路，因此成为庇护管辖区寻求道义合法性，动员社会力量，甚至挑战联邦权威的重要思想武器之一。
（三）城市身份政治与国家生命政治的交锋
非法移民多重治理困局与当前美国左右思潮大肆交锋、中间温和派式微同时存在。庇护管辖区在极端自由主义视域下得到了全面生发，后者相信“城市可以是新的政治体制建立和涌现的熔炉”，因为在城市深度参与原本被国家垄断的多个全球治理领域时，已然形成了所谓的集体身份，且相应演化出新的规范和实践。这意味着就非法移民庇护争议，一些城市正由“世界政治演化的空间容器”向主观能动性更强的独立实体迈进。它们能有效标记自我，逐步摆脱国家赋权和集中控制，在人权、法律、伦理道义、地方风俗和社群关系层面重新锚定自己对非法移民的立场、责任和行为轨迹。
这些城市还能选择性设置“他者”，特别是当前联邦政府的移民政策改革缺乏连续性且广遭诟病时，它们将联邦政府视为“他者”，进而用本土化色彩突出的“城市集体身份”完成对其批判、司法诉讼甚至暴力攻击。2017年，纽约州、康涅狄格州、新泽西州、华盛顿州、马萨诸塞州和弗吉尼亚州便联手反抗了特朗普强压庇护城市与联邦合作之举，但这种局限于移民问题领域的坚决反抗并不等同于谋求独立，堪称次联邦单元有选择地将联邦政府“他者化”的典型案例之一。
从原有体制内脱嵌之余，为彰显城市集体身份和政治动能，一些庇护城市一方面试图在国际舞台上与国际移民组织等国际机制和规范接轨，另一方面主动设置庇护管辖区之间的合作议题和网络。据统计，全美共100多个城市加入“好客城市倡议”（Welcoming Cities Initiative），近200多个市县加入亲移民的“行动城市联盟”（Cities for Action Coalition）。鉴于地方政府如今在许多政策问题上面临着州级监管，此举最初目标是为了分享与庇护相关的理念和诉讼策略，但现在越来越多地成为它们共同影响国内和国际政治辩论的工具或渠道。与此同时，反庇护声浪因极右翼保守派崛起亦得到了充分滋养。讲求在国家治理层面让全体人变得更加安全、健康的生命政治的理念在其中发挥了作用。生命政治强调通过“使人死”（letting die）消除乃至毁灭那些对国民的外在威胁，从而达成 “让全体人口生”的根本目标。随着保守主义力量不断构建移民负面叙事，如指责他们偷走了工作机会、提高了犯罪率、冲淡了原有的价值观、破坏了主流文化纯正性等，外来者尤其是缺乏合法入境程序保障的非法移民，顺理成章地被描绘为病态的、不正常的或对国民整体有风险的，国家步入紧缩期时，移民的威胁更甚。于是，国家理所应当采取严格的边境政策和残酷的执法手段，取缔州和地方自发而生的庇护行为，无视偷渡客因冒险入境陷入的人道主义危机。换言之，不保护此类人权才是保护大多数国民生命的根本途径。由此，促生的、保护安全的生命权力最终演化为死亡权力，生命政治导向了死亡逻辑。加之对人口结构和数量变化的监控和干预向来是西方生命政治研究的经典议题，把移民视为“过剩人口”的反移民立场也从这个角度被理解为国家理性和国家实施监管权力（regulatory power）的重要表现之一。
四、从非法移民“庇护之争”看美国多重治理迷思
正如庇护发展史以及导致“庇护之争”的理念冲突所表明的那样，美国建国至今，其内部一直存在联邦政府无法充分行使民族国家主权的灰色空间，后者演化为形态各异的多重治理矛盾。从早期基于宗教—世俗分野的庇护分歧，到冷战时期政府—非政府行为体之间的政治道德之辩，再到当前国家和地方围绕非法移民治理模式产生的复杂冲突，尽管主要矛盾双方一再更迭，但背后经久长存的多重治理迷思却值得通过传统和未来两个维度深入剖析。
（一）非法移民多重治理传统：多元社会的必然结果
由非法移民治理模式差异引发的“庇护之争”只是美国多重治理迷思的冰山一角，论及其传统滥觞，多元社会难以脱责。多元主义思想诞生于古希腊，彼时哲学家德谟克利特和伊壁鸠鲁提出了“世界的多元性”概念。在美国联邦主义与国家主义对立统一的独特政治氛围和移民国家的悠久传统荡涤之下，多元不仅作为一种缔造理念与民主、宗教、种族和民族以及同化等问题长期相互交织，更演化为渗透于美国社会的最大共识，即通过保护人们的多元忠诚，如相互竞争的价值观和承诺、道德准则、原则和目标，独特的地区诉求和意识形态观点，各执一词的种族和宗教主张等，使合众国尽可能容纳众多群体及利益，最终把彰显差异、鼓励多样性力量的蓬勃生长塑造成美国繁荣的不竭动力。
多元主义理念与非法移民多重治理的联结点有两个：一是国家管理权去中心化。尽管州和地方的庇护主张有时会同联邦激烈冲突，但权力下放的直接结果是联邦与不同次国家单元之间形成合作、互补、替代、敌对四种互动模式，从而导致国家实体边境在法律意义上处于从“内隐模糊”到“再边境化”的游离拉锯状态，某种程度上在全国范围内维系了联邦权力与州权力的脆弱平衡。二是国家—资本—社会力量的有机统合。非法移民多重治理之所以不断引爆争议且并未消亡是因为它是自由民主及司法制度公平等隐性信念的产物，它巧妙囊括了民主力量、自治传统、资本逐利倾向等要素，使得国家难以仅为获得非法移民全部控制权而背弃上述“国本”。与此同时，多元主义的本质即用“普遍的社会合意”这种美好幻象掩盖发达国家“国家权力和经济资本相互垄断”的残酷现实。换言之，为确保总体统治稳定，非法移民多重治理及由此衍生出来的冲突恰到好处地充当了鼓励多层次民意输出的“排气阀”、草根运动施展拳脚的能量场和多族裔社会身份认同矛盾的宣泄口，最终实现了国家力量、资本力量与社会力量的内在平衡。
（二）非法移民多重治理趋势：地方全球化与全球地方化
事实上，美国的非法移民问题由来已久。尽管近年来受到极端民族主义的挑战，全球化理念在西方发达国家有式微之兆，但鉴于美国短期内仍将继续充当全球资本的在地重组和集散地，可以推断出未来地方全球化将成为美国次国家单元处理非法移民问题的主要面向。
在全球化趋势的裹挟下，地方性机构为利用资本推动本地社会发展，通过劳动力知识的生产、制度的建立与相对宽松的庇护政策实践，吸引并筛选不同层级的劳动力，助力本地成为迎合资本偏好的区域空间，该过程将处于全球和地方之间的国家层面逐步架空，实践中势必会不断触碰联邦政府的权威和底线，使非法移民治理持续充当激化社会分歧、两党角力、央地矛盾的焦点。
另外，考虑到当前美国国家认同偏弱、社会共识走低的现实，原本价值稳固的美利坚信条、持续赋能的新教伦理和优势突出的中产生活模式难以在全球化与地方化的双向塑造中为后者提供道路自信和信念支撑，导致全球地方化进程有所失衡，向着地方化的生活和文化叙事被全球化的资本叙事逐步吞没的方向行进，该趋势引发的地方恐慌、联邦政府公信力下降、非政府力量反抗等，或将把美国非法移民多重治理问题带入一个全新阶段。
By 法史漫谈
